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新中國成立70年來重要科技政策盤點

曹希敬 袁志彬 |

發布日期:2019-10-14

新中國成立70年來,中國的科技事業走過了不平凡的探索、改革和創新道路。

新中國成立70年來,中國的科技事業走過了不平凡的探索、改革和創新道路。中國國家立法機關、中國共產黨中央委員會和中華人民共和國國務院制定并頒發了許多規范、指導和管理科技的法律、法規和文件等科技政策。本文科技政策的定義是1949年以來中華人民共和國國務院(政務院)層面以上頒布的“關于科學的政策”(policy for science)文件。這些科技政策內容涉及科技發展的路線、方針、法律法規、規劃(或計劃)、科技體制改革、知識分子和人才、知識產權、科技成果、高新技術產業化、基礎研究、科技機構與中介服務、科技獎勵、科學技術普及、國際科技合作、創新創業、經費與財務、稅收、條件與標準、農村與社會發展等多方面,旨在通過引導、激勵和規制科技活動、促進科技進步,提高科技競爭力,進而推動實現國家整體發展目標。

2006—2007年,胡維佳、楊麗凡、鄭巧英等分析了不同時期重大科技規劃的歷史,并對科技政策資料進行了細致的梳理和分析;2009年,李正風總結了1949年以來中國科技政策的歷程和特點;2011年,劉立概括了1978—2006年中國科技政策的的4個里程碑事件;2018年,薛瀾以多視角對中國科技發展與政策進行了分析,并總結了改革開放以來中國科技創新政策40年的主要特點;2019年,張柏春以宏觀視野總結了中國技術的特點,孫烈闡釋了中國科技體制的演變,張久春等分析了中國第一個科學技術規劃的制定和實施等。這些論著從科技發展的歷程、特征、史料等多視角進行了梳理和政策分析,本文在前人基礎上,從中共中央、全國人大(及其常委會)和國務院制定(或發布)的文件視角入手,對這一過程的重要政策進行盤點。根據不同歷史分期科技政策的重點內容,本文分為4個歷史時期:1949—1976為計劃經濟時代的探索階段,1977—1991為商品經濟時代的改革階段,1992—2005為科教興國戰略階段,2006—2019為自主創新戰略階段。

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1?新中國成立70年科技政策概述

1.1計劃經濟時代的探索階段(1949—1976)

計劃經濟時代探索階段的科技政策是社會主義計劃體制下形成的,其典型的特點是與計劃經濟制度下分工相適應的科技資源分配模式,政府是科技資源投入的主導者。這一時期科技政策的基本特點表現為運用行政的力量推進科學技術體系的建立,推動科學技術事業的發展,運用計劃的方式部署科技活動,配置科技資源。

這一時期的重要科技政策包括《中央人民政府政務院關于獎勵有關生產的發明、技術改進及合理化建議的決定》《中央人民政府政務院保障發明權與專利權暫行條例》《1956—1967年科學技術發展遠景規劃》《1963—1972年科學技術發展規劃綱要》等。

1950年,《中央人民政府政務院關于獎勵有關生產的發明、技術改進及合理化建議的決定》和《中央人民政府政務院保障發明權與專利權暫行條例》兩個文件開啟了中國專利和知識產權保護的先河。該《決定》開宗明義“為了有組織有領導地鼓勵發明、技術改進及合理化建議,并保障發明者、改進技術者和合理化建議者的權益”。

《1956—1967年科學技術發展遠景規劃》(簡稱《十二年規劃》)是新中國成立以來的第一個科技規劃,指導方針是“重點發展,迎頭趕上”,從國情實際出發,適合當時的發展目標,采取“以任務為經,以學科為緯,以任務帶學科”的基本原則。在內容上,從13個方面提出了57項重大科學技術任務、616個中心問題,從中進一步綜合提出了12個重點任務。除此之外,還對中國科研工作的體制(主要是科學院、產業部門和高等院校3個方面之間的分工合作與協調原則)、現有人才的使用方針、培養干部的大體計劃和分配比例、科學研究機構設置的原則等做了一般性的規定。

1960年,中國共產黨中央委員會提出“調整、鞏固、充實、提高”八字方針,在《十二年規劃》執行的基礎上,制定《1963—1972年科學技術發展規劃綱要》(簡稱《十年規劃》),延續了“自力更生,迎頭趕上”科學技術發展的方針,提出了“科學技術現代化是實現農業、工業、國防和科學技術現代化的關鍵”的新認識。總的指導思想是“動員和組織全國的科學技術力量,自力更生地解決我國社會主義建設中的關鍵科學技術問題,迅速壯大又紅又專的科學技術隊伍,在重要的急需的方面,掌握60年代的科學技術,力求在接近和趕上世界先進科學技術水平的道路上,實現大躍進。”《十年規劃》著重闡述今后10年中國科學技術發展的方針、任務和重要措施,概括說明各專業、各學科的任務和發展方向。規劃包括6個部分,重點研究試驗項目374項,3205個中心問題,15000個研究課題。為實現《十年規劃》的目標和任務,還制定了12條具體的保障措施和實施管理辦法。在《十年規劃》中,主要是抓住兩頭:一是農業和有關解決吃穿用問題的科學技術問題,一是尖端技術。圍繞著這兩頭,全面組織各個學科、各門技術的工作。在10年中,前5年著重打基礎,補全缺門,配套成龍,注意各項基礎條件的建設。規劃實施3年后,“文化大革命”的沖擊使《十年規劃》的執行基本陷入停頓。然而,《十年規劃》的一些指導思想和一些措施一直影響著中國科技發展的模式,還為“兩彈一星”的成功做出了重大貢獻。

楊麗凡概括了《十年規劃》的特點:(1)提出了自力更生思想;(2)趕超戰略的調整,從20世紀50年代的“全面趕超”到“有先趕、有后趕,有所趕、有所不趕”;(3)進一步確立了以項目管理為中心的科技管理模式;(4)強調科學技術與生產的結合,安排重大技術革命項目,開展“接力賽”,提倡“一竿子插到底”。

綜上所述,從新中國成立到改革開放前,這一時期的科技政策體現了科技與政治的結合,以科學技術為工具服務于國家目標,科技獎勵條例、《十二年規劃》《十年規劃》體現了明確的目標導向,首先實現政治和軍事目的。與此相對的是,改革開放后的科技政策體現了科技與經濟的結合,同樣以科學技術為工具服務于市場經濟目標。

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1.2商品經濟時代的改革階段(1977—1991)?

從1977年的撥亂反正到1992年鄧小平南巡談話前,這段時間為社會主義計劃經濟向市場經濟過渡的商品經濟時代。此階段科技政策的特點是,即恢復、調整和革新,恢復知識分子的身份、調整科學技術的地位、啟動科技體制改革。李正風認為此階段科技政策的顯著特點是:(1)科技工作和科技政策的重點是促進科技與經濟的結合;(2)更多地關注如何適應科技活動自身特點和規律的問題,如《中共中央關于科學技術體制改革的決定》指出以基金形式促進基礎研究;(3)探索利用非行政的手段,引入競爭機制和擴大市場調節的方式管理科學技術工作,例如撥款制度改革;(4)逐步擴大科研機構和科研人員的自主權,試圖建立更加靈活的資源分配機制,以更好地適應外界環境的變化;(5)通過制定科技獎勵條例和專利法等激發廣大科技人員的積極性和創造性。

這一時期的重要科技政策包括:全國科學大會、《中華人民共和國發明獎勵條例》《中華人民共和國專利法》《中共中央關于科學技術體制改革的決定》《中華人民共和國技術合同法》《國家高技術研究發展計劃》等。

1978年3月18—31日,全國科學大會在北京召開,中國科技工作經過“十年動亂”后終于迎來了“科學的春天”。鄧小平闡述了“科學技術是生產力”的著名論斷,指出新中國的腦力勞動者、知識分子,是工人階級的一部分,摘掉了長期壓在知識分子頭上的“資產階級知識分子”帽子,為中國科技發展掃清了障礙。全國科學大會所確定的科技政策的指導方針和措施主要有:第一是科學地位的確立,科學技術是生產力;第二是知識分子政策的突破,1957年毛澤東認為“還是屬于資產階級的知識分子”到1962年周恩來和陳毅認為“勞動人民的知識分子”,1978年鄧小平認為“我國知識分子已經是工人階級的一部分”;第三,科研機構實行黨委領導下的所長分工負責制,重視黨對科技界的領導是中國科技政策的一大特點;第四,重申“四個現代化”觀點作為一項科技指導方針。“四個現代化,關鍵是實現科學技術的現代化”,明確了科學技術在社會中的地位和作用。“經濟建設要依靠科學技術,科學技術工作要面向經濟建設”成為這一認識下的具體工作方針。這一時期發展科學技術的具體方針,強調科技與經濟、社會應當協調發展,并把促進經濟發展作為首要任務;著重加強生產技術的研究,正確選擇技術,形成合理的技術結構;必須加強廠礦企業的技術開發與推廣工作;保證基礎研究在穩定的基礎上逐步有所發展;把學習、消化、吸收國外科學技術成就作為發展中國科學技術的重要途徑;第五,通過《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》(簡稱《綱要》)。《綱要》提出了一些雄心勃勃的想法,經過實踐檢驗,發現有些目標不切實際,1982年將《綱要》的主要內容調整為38個攻關項目,以“六五”國家科技攻關計劃的形式實施;第六,學習國外先進科學技術并加強學術交流。

1978年12月28日,中華人民共和國國務院頒布《中華人民共和國發明獎勵條例》,恢復了國家發明獎,包括4個級別等級。1979年11月21日,國務院頒布了《中華人民共和國自然科學獎勵條例》,設立國家自然科學獎。1984年9月,中華人民共和國國務院頒布實施了《中華人民共和國科學技術進步獎勵條例》,設立了面向經濟主戰場的科學技術進步獎,獎勵的范圍為“應用于社會主義現代化建設的新的科學技術成果,推廣、采用已有的先進科學技術成果,科學技術管理以及標準、計量、科學技術情報工作等。”

1984年3月12日,中華人民共和國全國人民代表大會通過《中華人民共和國專利法》,主旨是“為了保護發明創造專利權,鼓勵發明創造,有利于發明創造的推廣應用,促進科學技術的發展,適應社會主義現代化建設的需要”。時任中華人民共和國國務院副總理李鵬在第一次全國專利工作會議上指出:“要為無形商品——技術發明提供法律保護。《中華人民共和國專利法》是新中國歷史上第一個專利法。實施專利法可以保護技術發明創造者的合法權益,推動技術進一步繁榮興旺,調動廣大科技人員的積極性。在社會主義條件下建立專利制度是符合經濟體制改革的精神的。”

1985年3月13日,《中共中央關于科學技術體制改革的決定》(簡稱《決定》)發布。主要內容包括:(1)科技撥款制度改革。從單獨依靠國家財政撥款“供給制”“吃皇糧”轉變該《決定》中指出的“按照不同類型科學技術活動的特點,實行經費的分類管理”“計劃管理也要利用經濟杠桿,尊重價值規律,并逐步試行面向社會公開招標和簽訂承包合同的管理方法”“廣開經費來源,鼓勵部門、企業和社會集團向科學技術投資”“對于變化迅速、風險較大的高技術開發工作,可以設立創業投資給以支持”,當然對于“減下來的事業費,國家仍用于支持科學技術的發展”。(2)科技人員管理政策。《決定》指出“科學技術人員是新的生產力的開拓者”,要“改革科學技術人員管理制度,造成人才輩出、人盡其才的良好環境”,“應當積極改善科學技術人員的工作條件和生活條件”,要真正做到尊重科學技術人才,就“必須保障學術上的自由探索、自由討論,使人們無所畏懼地去追求真理”,“反對濫用行政手段干預學術自由”。(3)基礎研究(科學)政策。實行科學基金制。《決定》指出了“對基礎研究和部分應用研究工作,逐步試行科學基金制,基金來源,主要靠國家預算撥款”。(4)開拓技術市場、促進技術成果轉化政策。《決定》指出通過開拓技術市場,疏通技術成果流向生產的渠道,改變單純采用行政手段無償轉讓成果的做法。科學技術系統運行機制的這一改變,有利于把研究機構和生產單位的經濟利益聯系起來,有利于促進競爭,使生產對科學技術的要求迅速成為研究的課題,研究的成果及時應用于生產。

作為科技體制改革的配套政策,科技計劃在科技政策發展歷程中扮演著越來越重要角色。國家科技攻關計劃、國家重大科學工程計劃、國家高技術研究發展計劃(863計劃)、國家基礎性研究重大關鍵項目計劃(攀登計劃)、國家技術創新工程(項目)計劃、國家重點基礎研究發展計劃(973計劃)以及星火計劃、中國高新技術產業的指導性計劃(火炬計劃)等一系列計劃的制定和實施伴隨并引導著科技體制改革的進行。

1986年11月,中國共產黨中央委員會、中華人民共和國國務院批準了《國家高技術研究發展計劃》。863計劃堅持“有限目標,突出重點”的方針,集中部分精干的科技力量,撥出專款,在今后十幾年內,選擇了對中國經濟和社會發展有重大影響的7個高技術領域(生物技術、航天技術、信息技術、激光技術、自動化技術、能源技術和新材料技術)作為中國高技術研究發展的重點,瞄準世界前沿,跟蹤世界水平。管理運行機制的主要特點是:“在目標選定上,采取跟蹤前沿、目標驅動的方針;在項目管理和人員選聘上,引入競爭機制;在任務和經費分配上,不按地方和部門切塊,經費隨任務下達,專款專用,同時注意年輕一代科技人才的培養。”863計劃是中國應對世界新技術革命挑戰,進一步縮小同世界先進水平差距的戰略選擇。1988年,國家科學技術委員會啟動發展火炬計劃,宗旨是“實施科教興國戰略,貫徹執行改革開放的總方針,發揮中國科技力量的優勢和潛力,以市場為導向,促進高新技術成果商品化、高新技術商品產業化和高新技術產業國際化。”

1987年6月23日,全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國技術合同法》,以法律的形式明確規定了技術開發、轉讓、咨詢和服務等各種技術交易的基本規范和準則;1987年12月,中華人民共和國國務院批準《中華人民共和國科學技術委員會科學技術成果鑒定辦法》,中國技術市場進一步規范。

綜上所述,在“以階級斗爭為綱”轉向以經濟建設為中心的大背景下,這一時期的科技政策也發生了相應轉變,從計劃經濟逐步向市場經濟過渡(準確表述是商品經濟),從政府為主體轉變到以企業為主體,從科技體制建設轉變到科技體制改革,從“科學技術是生產力”發展到“科學技術是第一生產力”,從“資產階級的知識分子”轉變為“工人階級知識分子”,從為生產、國防建設服務轉移到為“面向經濟建設”;從為弘揚國威轉移到為提高國民經濟水平;從維護國家安全轉移到提高人民生活質量。

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1.3科教興國戰略階段(1992—2005)

從1992年中國共產黨第十四次全國代表大會確立社會主義市場經濟體制改革的目標后,到2006年《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》發布,這一時期可以簡要概括為科教興國戰略階段。這一階段科技政策的重心更加明顯地轉向促進科技與經濟、社會之間的相互聯系和相互結合,制度內容變遷更多地關注經濟體制、政治體制、科技體制和教育體制改革之間的協同和配套。方新認為,實施科教興國、加強國家創新體系建設成為這一時期中國科技政策的主要走向。

這一時期的重要科技政策包括《中華人民共和國科學技術進步法》《中共中央國務院關于加速科學技術進步的決定》《中華人民共和國促進科技成果轉化法》《中共中央國務院關于加強技術創新發展高新技術 實現產業化的決定》《國家科學技術獎勵條例》《中華人民共和國科學技術普及法》等。

1993年7月2日,《中華人民共和國科學技術進步法》頒布,堪稱科技領域的“小憲法”,屬于科技領域的基本法性質的法律,構筑了中國科技法律制度體系的框架。內容包括總則、科學技術與經濟建設和社會發展、高技術研究與高技術產業、基礎研究和應用基礎研究、研究開發機構、科學技術工作者、科學技術進步的保障措施、科學技術獎勵、法規責任和附則共10章62條。其主旨思想是“為了促進科學技術進步,在社會主義現代化建設中優先發展科學技術,發揮科學技術第一生產力的作用,推動科學技術為經濟建設服務”,“以改革開放為主線,通過立法總結和積極推進科技、經濟體制改革的實踐;抓住主要矛盾;向國際規范靠攏”。該法規定,國家實行經濟建設和社會發展依靠科學技術,科學技術工作面向經濟建設和社會發展的基本方針。國家根據科技進步和社會主義市場經濟的需要,改革和完善科技體制,建立科學技術與經濟有效結合的機制。國家鼓勵科學研究和技術開發,推廣應用科學技術成果,改造傳統產業,發展高技術產業。

1993年11月14日,中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制改革若干問題的決定》。再次確認科技發展的基本方針“科學技術是第一生產力,經濟建設必須依靠科學技術,科學技術工作必須面向經濟建設。”科技體制改革的目標,“是建立適應社會主義市場經濟發展,符合科技自身發展規律,科技與經濟密切結合的新型體制,促進科技進步,攀登科技高峰,以實現經濟、科技和社會的綜合協調發展”。實施“穩住一頭,放開一片”方針,“加強基礎性研究,發展高新技術研究,放開技術開發和科技服務機構的研究開發經營活動”。從重大和關鍵技術領域、技術引進和技術創新、技術開發、技術創新組織和技術推廣網絡、軍民兩用技術研究開發5個方面謀劃布局科技經濟一體化。

1995年5月6日,《中共中央國務院關于加速科學技術進步的決定》發布,主要內容包括:(1)全面落實“科學技術是第一生產力”的思想;(2)依靠科技進步提高工業增長的質量和效益;(3)發展高技術研究與開發及其產業;(4)按照“有所趕、有所不趕”的原則,切實加強基礎性研究;(5)深化科技體制改革;(6)建設高水平的科技隊伍;(7)多渠道、多層次地增加科技投入;(8)廣泛開展國際科技合作與交流等11個方面40條內容。該決定指出,為加速國民經濟增長從外延型向效益型的戰略轉變,切實把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來,決定實施科教興國的戰略。

科教興國戰略是指“全面落實科學技術是第一生產力的思想,堅持教育為本,把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置,增強國家的科技實力及向現實生產力轉化的能力,提高全民族的科技文化素質,把經濟建設移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來,加速實現國家的繁榮強盛”。深化科技體制改革,解決科研機構重復設置、力量分散、科技與經濟脫節的狀況,建立適應社會主義市場經濟體制和科技自身發展規律的新型科技體制,改革的重點是按照“穩住一頭,放開一片”的方針,調整優化科技系統的結構,分流人才。“由政府財政支持的科研院所要進一步精減,合理分流人員,保持一支精干的高水平的科研隊伍”,以市場機制為主放開、搞活與經濟建設密切相關的技術開發和技術服務機構,使其以多種形式、多種渠道與經濟結合。

1996年5月15日,全國人民代表大會常務委員會審議通過《中華人民共和國促進科技成果轉化法》(簡稱《促進科技成果轉化法》),包括總則、組織實施、保障措施、技術權益、法律責任和附則6章37條。宗旨是“為了促進科技成果轉化為現實生產力,規范科技成果轉化活動。加速科學技術進步,推動經濟建設和社會發展”。“國家鼓勵研究開發機構、高等院校等事業單位與生產企業相結合,聯合實施科技成果轉化。研究開發機構、高等院校等事業單位,可以參與政府有關部門或者企業實施科技成果轉化的招標投標活動。”鼓勵設立專項基金,促進產業化。《促進科技成果轉化法》第24條規定,“國家鼓勵設立科技成果轉化基金或者風險基金,其資金來源由國家、地方、企業、事業單位以及其他組織或者個人提供,用于支持高投入、高風險、高產出的科技成果的轉化,加速重大科技成果的產業化”。制定《促進科技成果轉化法》是政府部門指導和企業、事業單位轉化科技成果的經驗上升為國家意志,納入國家法制軌道,以此來強化科技與經濟的結合,促進科教興國戰略的實施。

《中共中央國務院關于加速科學技術進步的決定》之后,中國共產黨中央委員會、中華人民共和國國務院做出建設國家創新體系的重大決策,中國科技政策表現出“資源向重大項目集中的趨勢”,如1998年中國科學院知識創新工程、教育部21世紀教育振興計劃和世界一流大學計劃(985計劃)、973計劃、國家自然科學基金杰出青年基金項目等。其中,以中國科學院知識創新工程為試點,中國科學院的辦院方針調整為“面向國家戰略需求,面向世界科學前沿,加強原始科學創新,加強關鍵技術創新與系統集成,攀登世界科技高峰,為我國經濟建設、國家安全和社會可持續發展不斷做出基礎性、戰略性、前瞻性的重大創新貢獻”。

1999年5月23日,中華人民共和國國務院改革國家科技獎勵制度,頒布實施《國家科學技術獎勵條例》,設立國家最高科學技術獎,完善國家自然科學獎、國家技術發明獎、國家科學技術進步獎和中華人民共和國國際科學技術合作獎等國家級四大科學技術獎,提高了國家科技獎勵的獎勵力度和授獎標準,成立國家科學技術獎勵委員會,負責對國家科學技術獎勵進行宏觀管理和指導。同時,1993年6月28日中華人民共和國國務院修訂發布的《中華人民共和國自然科學獎勵條例》《中華人民共和國發明獎勵條例》《中華人民共和國科學技術獎勵條例》同步廢止。

1999年8月20日,《中共中央國務院關于加強技術創新 發展高新技術實現產業和國家創新體系建設化的決定》發布。這是落實科教興國戰略和國家創新體系建設的重大舉措。該決定通過建設國家知識創新體系,加速科技成果向現實生產力轉化,提高中國經濟的整體素質和綜合國力,確保社會主義現代化建設第三步戰略目標的順利實現。該決定包括4個方面15條內容:第一,加強技術創新,發展高科技,實現產業化,推動社會生產力跨越式發展;第二,深化體制改革,促進技術創新和高新科技成果商品化、產業化;第三,采取有效措施,營造有利于技術創新和發展高科技、實現產業化的政策環境;第四,加強黨和政府的領導,全面推進技術創新,發展高科技,實現產業化。主導思想是“創新是一個民族進步的靈魂,是國家興旺發達的不竭動力”。該決定從體制、機制、政策等各方面,促進科技與經濟的緊密結合,把中國的科技實力變成現實的第一生產力,使中國的綜合國力迎頭趕上國際先進水平。強調“促進企業成為技術創新的主體”,“推動應用型科研機構和設計單位實行企業化轉制”,“現有社會公益型科研機構要實行分類改革”,全面提高企業技術創新能力。加強國家高新技術產業開發區建設,形成高新技術產業化基地。

2002年6月29日,《中華人民共和國科學技術普及法》(簡稱《科普法》)公布施行,內容包括總則、組織管理、社會責任、保障措施、法律責任和附則6章34條。第一條開宗明義,為了實施科教興國戰略和可持續發展戰略,加強科學技術普及工作,提高公民的科學文化素質,推動經濟發展和社會進步。科普是公益事業,是社會主義物質文明和精神文明建設的重要內容。國家支持社會力量興辦科普事業,科學技術協會是科普工作的主要社會力量。國家鼓勵境內外的社會力量和個人設立科普基金,用于資助科普事業。《科普法》首次從法律的高度對科學技術普及進行明文規定,明確了科普的地位、政府及各社會主體的責任和義務等重要內容。這是中國科技政策發展史上的一個重大事件,直接影響科普發展的進程和方向,對科技事業特別是科普事業的發展影響深遠。《科普法》頒布后,中國科學技術協會每年組織全國學會和地方科協在全國開展科普活動,已成為持續增強國家創新能力和國際競爭力的基礎性工程。

綜上所述,這一時期的科技政策,科教興國戰略是其主線,主要通過進一步完善科技體制,有選擇、有步驟、有重點地發展工農業科學研究和技術開發、加強基礎研究和高新技術產業發展,提高全民科學技術素質,目標是經濟建設、社會發展逐步轉向依靠科技進步和提高勞動者素質上來,使科技進步對經濟發展的貢獻率顯著提高。特別是1999年,全國技術創新大會后,技術創新政策開始成為中國科技政策的主導方向,通過制定高新技術開發區的產業政策,加速科技成果轉化為現實生產力,發展高科技、實現產業化,最終形成具有中國特色的國家創新系統。

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1.4自主創新戰略階段(2006—)

2006年1月9日,時任中國共產黨中央委員會總書記胡錦濤在全國科學技術大會上指出,我國科技的關鍵技術自給率低,自主創新能力不強,特別是企業核心競爭力不強;某些關鍵領域存在著較大的對外技術依賴,努力走中國特色自主創新道路成為了時代的必然選擇。自主創新成為這個階段科技政策的主線。自主創新戰略是以“自主創新,重點跨越,支撐發展,引領未來”為方針,核心是把增強自主創新能力作為發展科學技術的戰略基點,走中國特色自主創新道路,推動科學技術的跨越式發展,努力建設創新型國家。

這一時期的重要科技政策包括《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》《關于深化科技體制改革 加快國家創新體系建設的意見》《國家創新驅動發展戰略綱要》《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》《關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》等。

2006年1月26日,《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》發布,主旨是“全面落實科學發展觀,組織實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》,增強自主創新能力,努力建設創新型國家”。該《決定》指出,建設創新型國家,核心就是把增強自主創新能力作為發展科學技術的戰略基點,推動科學技術的跨越式發展;就是把增強自主創新能力作為調整產業結構、轉變增長方式的中心環節,推動國民經濟又快又好發展;就是把增強自主創新能力作為國家戰略,貫穿到現代化建設各個方面,激發全民族創新精神,培養高水平創新人才,形成有利于自主創新的體制機制,大力推進理論創新、制度創新、科技創新。增強自主創新能力,關鍵是強化企業在技術創新中的主體地位,建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。

2006年2月9日,中華人民共和國國務院發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》,這是中國增強自主創新能力、建設創新型國家的戰略決策。該《綱要》指出,科技工作的指導方針是“自主創新,重點跨越,支撐發展,引領未來”。這一方針是中國半個多世紀科技發展實踐經驗的概括總結,是面向未來、實現中華民族偉大復興的重要抉擇。另外,還提出了深化科技體制改革的指導思想:“以服務國家目標和調動廣大科技人員的積極性和創造性為出發點,以促進全社會科技資源高效配置和綜合集成為重點,以建立企業為主體、產學研結合的技術創新體系為突破口,全面推進中國特色國家創新體系建設,大幅度提高國家自主創新能力”。

“國家中長期科技發展規劃綱要”的特點可概括為8個方面:自主創新成為國家戰略主線、企業成為技術創新主體和突破口、科技投入將形成穩定增長機制、全面推進國家創新體系建設、造就世界級專家、更廣泛參與國際科技合作和競爭全球資源更多為我所用、首次將科學普及和創新文化建設“寫”入規劃、采取國防科研將向民口開放的新型科技管理體制。2006年《國家中長期科技發展規劃綱要》的頒布和實施實現了國家科技發展的重大戰略轉變,從模仿、跟蹤轉變為自主創新和國家創新體系建設新階段。該《規劃綱要》將成為繼《十二年規劃》之后中國中長期科技規劃的又一座豐碑。

2012年,中國共產黨第十八次全國代表大會提出“實施創新驅動發展戰略”,后陸續發布相關科技體制改革文件,包括《關于深化科技體制改革加快實施創新體系建設的意見》《關于深化體制機制改革加快國家創新驅動發展戰略的若干意見》《國家創新驅動發展戰略綱要》等,這都為落實自主創新戰略和創新驅動發展戰略提供了強有力的政策支撐。

2012年9月23日,中國共產黨中央委員會、中華人民共和國國務院印發《關于深化科技體制改革 加快國家創新體系建設的意見》(簡稱《意見》),《意見》對深化科技體制改革,促進國家創新體系建設做出全面部署,主要目標是“到2020年,基本建成適應社會主義市場經濟體制、符合科技發展規律的中國特色國家創新體系;原始創新能力明顯提高,集成創新、引進消化吸收再創新能力大幅增強,關鍵領域科學研究實現原創性重大突破,戰略性高技術領域技術研發實現跨越式發展,若干領域創新成果進入世界前列;創新環境更加優化,創新效益大幅提高,創新人才競相涌現,全民科學素質普遍提高,科技支撐引領經濟社會發展的能力大幅提升,進入創新型國家行列。”《意見》從深化科技體制改革、加快國家創新體系建設;強化企業技術創新主體地位,促進科技與經濟緊密結合;加強統籌部署和協同創新,提高創新體系整體效能;改革科技管理體制,促進管理科學化和資源高效利用;完善人才發展機制,激發科技人員積極性創造性;營造良好環境,為科技創新提供有力保障;加強組織領導,穩步推進實施等方面進行謀劃。

2016年5月19日,中國共產黨中央委員會、中華人民共和國國務院發布《國家創新驅動發展戰略綱要》,為中國科技創新未來發展提供了頂層設計和系統謀劃,明確了到2050年中國創新驅動發展的目標、方向和重點任務,是新時期科技政策的綱領性文件。實現創新驅動是一個系統性的變革,堅持科技創新和體制機制創新兩個輪子相互協調、持續發力,構建各類創新主體協同互動和創新要素順暢流動、高效配置的國家創新體系,推動發展方式、發展要素、產業分工、創新能力、資源配置、創新群體6個方面的轉變。

2015年6月11日,中華人民共和國國務院印發《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》,主旨是為改革完善相關體制機制,構建普惠性政策扶持體系,推動資金鏈引導創業創新鏈、創業創新鏈支持產業鏈、產業鏈帶動就業鏈,這是推動大眾創業、萬眾創新的系統性、普惠性政策文件。總體思路是堅持深化改革,營造創業環境;堅持需求導向,釋放創業活力;堅持政策協同,實現落地生根;堅持開放共享,推動模式創新。該意見從9大領域、30個方面明確了96條政策措施。一是創新體制機制,實現創業便利化;二是優化財稅政策,強化創業扶持;三是搞活金融市場,實現便捷融資;四是擴大創業投資,支持創業起步成長;五是發展創業服務,構建創業生態;六是建設創業創新平臺,增強支撐作用;七是激發創造活力,發展創新型創業;八是拓展城鄉創業渠道,實現創業帶動就業;九是加強統籌協調,完善協同機制。

2018年1月31日,中華人民共和國國務院印發《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》,主旨是為進一步加強基礎科學研究,大幅提升原始創新能力,夯實建設創新型國家和世界科技強國的基礎。該意見從5方面任務瞄準科技強國目標,(1)完善基礎研究布局。圍繞科學前沿和國家需求強化重大科學問題超前部署;優化國家科技計劃基礎研究支持體系。(2)建設高水平研究基地。聚焦國家目標和戰略需求布局建設國家實驗室,加強國家重點實驗室等創新基地建設。(3)壯大基礎研究人才隊伍。培養造就具有國際水平的戰略科技人才和科技領軍人才,建設高水平創新團隊。(4)提高基礎研究國際化水平。組織實施國際大科學計劃和大科學工程;深化基礎研究國際合作,加大國家科技計劃對外開放力度,推進“一帶一路”科技創新行動計劃。(5)優化基礎研究發展機制和環境。加強基礎研究頂層設計和統籌協調,建立基礎研究多元化投入機制,深化科研項目和經費管理改革,推動基礎研究與應用研究融通,促進科技資源開放共享,完善符合基礎研究特點和規律的評價機制,加強科研誠信建設,推動科普、弘揚科學精神與創新文化。對營造寬松的環境,該《意見》從3個方面進行了規劃設計:一是加強中央財政對基礎研究的支持力度;二是進一步深化科研項目和經費管理改革,要完善符合基礎研究規律的項目組織申報、評審與決策機制;三是建立完善符合基礎研究特點和規律的評價機制。實施多元機制加大基礎科研投入。

2018年9月26日,中華人民共和國國務院印發《關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》,認為中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,對推動大眾創業萬眾創新提出了新的更高要求,為深入實施創新驅動發展戰略,進一步激發市場活力和社會創造力,推動高質量打造“雙創”升級版。主要目標是創新創業服務全面升級,創業帶動就業能力明顯提升,科技成果轉化應用能力顯著增強,高質量創新創業集聚區不斷涌現,大中小企業創新創業價值鏈有機融合,國際國內創新創業資源深度融匯。加快構筑創新創業發展高地,打造具有全球影響力的科技創新策源地,如北京、上海科技創新中心;培育創新創業集聚區,支持不同類型的創新創業特色載體,鼓勵打造跨區域協同創新平臺;發揮“雙創”示范基地引導示范作用,開展“雙創”示范基地十強百佳工程;推進創新創業國際合作,支持與“一帶一路”相關國家開展創新創業合作。

綜上所述,2006年以來,自主創新成為科技政策的主旋律。這一階段的科技政策一方面根據《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》的頂層設計部署實施16個重大科技專項,加強科技體制改革和國家創新體系建設;另一方面,實施創新驅動發展戰略,按照科技創新和體制機制創新“雙輪驅動”的要求,部署“雙創政策”、基礎研究等重大改革舉措,既要拉動就業,也要平衡好基礎研究和應用開發研究的關系。

2結論?

新中國成立70年重要科技政策的發展歷程(表1)表明:(1)科技政策始終與國家的形勢與中心任務密切相關。為了更高效地優化科技資源配置,改革開放前,科技政策與國家的政治與軍事國防需要緊密相連;改革開放后,適應經濟社會發展和科技發展自身的規律,發揮政府和市場的不同優勢,科技體制改革成為解決科技與經濟結合問題的關鍵,成為科技政策的核心議題;(2)中國的科技政策體系在不斷探索和實踐中逐漸建立和完善。從宏觀視角看,科技政策從早期的科技管理輔助手段,逐漸演化為科技體制機制的重要保障,從政策文本到科技立法在實踐中不斷豐富,形成了以法律、法規、規章、規范性文件等為形式,以科技管理和科技活動為調整對象,以科技計劃、科技財政、科技金融、科技人才、民生科技等為主要政策內容的科技政策體系。

表 1?新中國成立70周年科技政策大事年表

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進入21世紀以來,面臨關鍵技術自給率低,自主創新能力不強,高新技術產業在整個國民經濟中所占的比例還不高,產業技術的某些關鍵領域存在著較大的對外技術依賴,優秀拔尖人才比較匱乏等問題,自主創新成為中國新時期必然的科技政策方針,國家創新體系建設、創新驅動發展戰略在頂層設計上進行了謀劃布局。

如今,中國特色社會主義進入新時代,習近平總書記提出“創新是引領發展的第一動力”,中國的科技政策面臨著新的時代要求,特別是中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出,中國2020年全面建成小康社會,2035年要基本實現現代化,2050年要成為現代化強國。與此對應,中國科技創新也有“三步走”戰略,到2020年進入創新型國家,到2035年左右進入創新型國家前列,到2050年要成為世界科技強國。

展望未來,作為重要支撐和引領力量,也作為發展的重要動力,科學技術將會發揮越來越重要的作用,科技政策必須基于科技發展的內在規律,努力適應世界科技前沿發展的需要,在中國實現現代化進程中發揮更大的作用,努力為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興,為世界和平發展和人類的繁榮進步做出新的更大的貢獻。

(作者簡介:曹希敬,中國科學院自然科學史研究所博士,研究方向為科研項目管理、科技政策史、創新思想史;袁志彬(通信作者),中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員,研究方向為科技政策與戰略)

(本文發表于《科技導報》2019年第18期第20-30頁)

來源:《科技導報》

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